根據最近一期的商業周刊報導，在南港展覽二館計劃風波、台鐵員工抗議事件之後，目前陳總統在實質上越來越有「自兼閣揆」的態勢。


行政閣揆 總統兼任？

商周指出，原本閣揆有事情請示，都是由辦公室打電話給總統府秘書，秘書請示過總統後，再回電閣揆辦公室，表示總統提示的重點，或表達「總統尊重院長的決定」。現在答覆經常是：「總統在什麼時候有空，院長可以親自向總統報告」，閣揆也必須經常跑總統府，向總統當面報告。

我的個人看法是，這些現象不應歸諸於人與人之間的個性差異或矛盾。陳總統任內閣揆與閣員變動頻率偏高，實在是曝露出了雙首長制窒礙難行，也造成政府運作容易失靈空轉的現象。陳總統目前「自兼閣揆」的作為，雖然可能招致批評，但是其實有其合理性。


有權無責？有責無權？

簡單地說，台灣目前的「民選總統」與「雙首長制」並行，一方面讓總統成為民意的最後依歸，另一方面卻又將影響投票行為甚鉅的經濟、財政、內政事項，完全歸諸行政院長。總統一方面承受人民「拼經濟」的期許，另一方面除了任免權之外，卻沒有制度化的管道，能夠與聞、指導財經、內政事務的日常運作。這樣的制度，不只在台灣，在任何國家恐怕都不可能順利運轉。

就現實而言，既然是民選，就幾乎不可能是弱勢總統。強勢總統既受民意期許，很難不對閣員人選有所意見。總統若任命積極強勢的閣揆，首先在內閣組成上就可能有所齟齬，甚至留下心結。閣揆主持行政院院會，財經民生重大政策在此決定，而最後承受政治責任的總統卻礙於憲政體制，不得出席這個攸關他政績良窳的重要會議（可以想像，不能出席主管會議的首長，會有什麼心情）。


雙首長制 窒礙難行

更糟糕的是，出於本位與專業考量，各部會在特定政策上意見不同，其實是常有的事情。若閣揆強勢，行政院會上遇事能決，就怕當場的裁定與總統看法不符。不只於此，由於閣員可能直接由總統選定，一旦意見與閣揆不同，閣揆怕也難以指揮。在這種情況下，很容易演變成總統府、行政院、各部會各自向外放話，試圖訴諸輿論壓力，最後演變成內閣人事變動的結果。

若總統任命謹慎保守的閣揆，又會遇上另外的問題。對於日常大量的政策議題，閣揆若不能勇於任事，甚至必須諸事請示總統，在院會與總統府的來來去去之間，行政機器很快會消磨銳氣。而由於缺乏有力領導，部會之間也很容易產生「誰也不服誰」的問題。


威權遺物 速速改變

台灣的雙首長制，除非是威權時代的以黨領政與強人政治，否則絕對難以運作。「總統兼任黨主席」是應急之道，但是除非所有閣員都是黨員，並且黨有強而有力的約束手段，否則恐怕也是成效不彰。

目前社會輿論與民意莫不要求總統為經濟負責，但總統手上的少數工具卻是任免權這種不可輕易動用的權力。要解決這種矛盾，釜底抽薪之道，是承認民選總統的現實，修憲往總統制靠攏。短期的應急之道，或者可將國家安全會議擴大解釋為「總統主持之部長會議」，負責政策決策，行政院院會則定位在執行層次，閣揆為執行長。有什麼事，就到總統主持的正式部長會議上來解決，以最終需在選舉中為政策成敗負責的總統意見為依歸，而不必訴諸媒體放話、餐敘、郊遊、官邸會談等既迂迴、交易成本又高的方式。