風雨飄搖的公營事業(攝影／吳清祥)

國營事業又成為新聞焦點。這次是因為輿論抨擊國營事業被新政府「綠化」，以其董監事作為酬庸籌碼；再加上立法院自4月9日起開始審查九十年度的國營事業預算，整體國營事業的虧損清楚地呈現在國人眼前。指定國營事業董監事原是執政者的權利，更是他的義務，因為將來國營事業的成敗要他來負責。因此，民進黨指定國營事業新董監事是否為「酬庸」，應看新的董監事是否具有專業水準而定，而不在「綠化」與否。其實，真正的問題是，指定專業水準的董監事，就可以讓國營事業起死回生嗎？


國營事業積效不彰

國營事業處境的艱難，直接就表現在其營運績效上。90年度國營事業長期未償還債務餘額，直逼7千億；年度待填補虧損高達1,132億元，為88下半年及89年的兩倍以上，虧損增加幅度相當驚人。獲利方面則是每下愈況，90年度國營事業整體獲利率為6.08%，較去年減少3%、較前年減少5%。在36家國營事業中，獲利率低於5%的超過半數；虧損的5家公司中，台汽及中興紙業的資本額早已蝕光。

就盈餘結構觀之，90年度國營事業盈餘總計1,100億元，但由央行、臺銀、台電及中華電信所創造的874億元盈餘，即占80%。換言之，其他32家國營事業的盈餘，就個別來講都是微不足道。更有甚者，部分國營事業的本業已無純益，必須靠租售土地才能維持盈餘數字，台糖即為一例。


政府何必自暴其短

在長期的法令保護下，國營事業因為享有獨佔地位缺乏競爭，難免積效不彰。而且，經營者通常不是以營利為目的，追求效率自然不是重點。何況，國營企業往往背負若干政策任務，還要面對諸多管制與監督辦法，使得企業靈活的調度彈性無從發揮。面對市場的波動，國營事業很難及時因應，即使具有自然獨佔特性的事業亦無從發揮其規模經濟效益，遑論其他不具自然獨佔特性的國營事業。久而久之，國營事業即很難保有企業的生命力，逐漸成為政府沈重的包袱。例如，過去以來，國營事業營業成本平均高於民間企業5%~10%，人事費、公關費浮編的情形習以為常，出現鉅額虧損並不令人意外。

過去國營事業曾是人人羨慕的金飯碗，今日卻成為各界抨擊的對象。原因何在？在過去的年代，國營事業憑著法律賦予的獨佔地位，在市場未開放競爭下，經常有帳面盈餘；即使產生虧損，在一黨獨大的環境下，並不需要面臨太多政治壓力。然而，時代變了，一方面市場大幅開放競爭，獨占利潤空間萎縮；而政黨政治的形成，也使人民懂得要求效率，尤其在經濟不景氣的時代，每一分錢都被要求花在刀口上，這時，紛至沓來的批評自不令人意外。


民營化的腳步沈重

國營事業問題的嚴重性，並非始自今日。1980年代，有學者即已提出「自由化、民營化」是解決國營事業效率的不二法門；且自由化須先於民營化，否則難以打破人為獨佔。1984年，政府的「自由化、國際化、制度化」政策確定後，逐漸啟動國營事業民營化的腳步。時隔10年的1994年，財政部將中國產物保險公司之官股出售到不足50%，才「完成」第一個民營化。到1999年底，總共完成了21家國營事業民營化。

但是，這些「完成民營化」的公司，除了少數幾家之外，大多數雖然官股不及一半但政府仍為最大股東，官派的董監事經常超過半數。換言之，這些表面上完成民營化的公司，實質上的經營者仍是政府，本質上仍不脫國營事業的色彩；無怪乎這些「民營化」公司的官派董監事席位，仍是政客覬覦的對象。


民營化的績效參差

回顧民營化的績效，根據吳壽山、楊馥如教授在1999年的研究，就所選的中國產物保險公司、中華工程、中國石油化學、中鋼、陽明海運、彰銀、華銀、一銀等已完成民營化的案例，發現中油、三商銀在民營化之後的營運績效有改善，但並不顯著；中鋼在營業收入、營業淨利均持續成長，但短期償債能力與資產使用效率並未改善；其他案例的營運績效指標惡化者居多。由此看來，現行的民營化政策並非提升營運績效的良方。

若進一步回顧自由化案例，自新銀行開放之後，電信市場、油品、電業陸續開放，民間業者的加入，的確對公營銀行、中華電信、中油、台電形成莫大壓力。但是，仔細研究政府所規劃的自由化辦法，不難看出管制法令仍在，公營事業莫不選擇對自己影響力最小的產品市場先行開放，試圖持續掌握獨佔地位。政府必須體會，要完全地自由化才能促進企業競爭力。

國營事業刻正面臨組織重整，裁員、減薪將成為國營事業員工必須承受之痛。然而，裁員與減薪僅是比較表面的作法。重要的是，國營事業不論「民營化」與否，企業內部必須真正接受自由競爭的市場機能，因為這才是企業提升生產力的推進器。